Universität im Umbruch
Das GATS-Abkommen und die Kommerzialisierung von Bildung in der BRD
1. Einleitung
Im Zuge der neoliberalen Umwälzungen der letzten Jahrzehnte gerieten zunehmend auch Dienstleistungsbereiche in das Visier von Investoren, die bis dahin nicht marktförmig strukturiert waren. Damit sind vor allem die Bereiche der öffentlichen Daseinsvorsorge wie Bildung und Gesundheit, Energie- und Wasserversorgung, Abfallbeseitigung, Verkehr, Post und Telekommunikation gemeint. Während ein Teil dieser Dienste bereits weitgehend durch Liberalisierungs- und Privatisierungsprozesse kommerzialisiert wurde, steht diese Umwandlung im Bildungsbereich noch am Anfang.
Die weltweiten Bildungsausgaben werden von der UNESCO auf über 2 Billionen US $ jährlich geschätzt, wobei der bei weitem überwiegende Teil dieser Dienstleistungen bisher öffentlich organisiert und damit nicht auf Profitmaximierung ausgerichtet ist. Von der Umgestaltung des gesamten Bildungswesens nach marktwirtschaftlichen Kriterien versprechen sich Investoren hohe Profite. Doch bereits heute ist der Bildungsbereich zu einem bedeutenden Wirtschaftszweig geworden: auf über 30 Mrd. US $ wurde 1999 allein der Umsatz durch im Ausland lernende Studierende geschätzt. [1] Das Exportvolumen der US-amerikanischen Bildungsanbieter belief sich 2000 auf über 10 Mrd. US $ und machte damit 3,5% der Dienstleistungsexporte aus. In Australien liegt dieser Anteil mit einem Volumen von über 2 Mrd. bei 11,8 %. [2] Eine zunehmende Liberalisierung würde diesen Anteil deutlich steigern. Ein Mittel, um die Liberalisierung und die Kommerzialisierung des Bildungsbereichs voranzutreiben, ist das Dienstleistungsabkommen GATS.
In Deutschland ist die Kommerzialisierung noch nicht so weit fortgeschritten wie in den USA, England oder Australien. Doch es gibt es derzeit eine ganze Reihe von Anzeichen, die auf eine ähnliche Entwicklung hindeuten; Studiengebührenmodelle und die Umstrukturierung der Bildungsträger nach marktwirtschaftlichen Kriterien sind nur zwei Beispiele dafür.
Diese Arbeit will die Auswirkungen des GATS-Abkommens auf den Bildungssektor der BRD untersuchen. Insbesondere geht es um die Frage, in welchem Zusammenhang das GATS mit aktuellen Kommerzialisierungstendenzen in bisher öffentlichen Bereichen.
2. Die Welthandelsorganisation WTO
Am 15. April 1994, nach 8 Jahren zäher Verhandlungen, einigten sich die Unterzeichnerstaaten des GATT [3] in Marrakesch auf eine Abschlusserklärung. Diese Erklärung beendete die sogenannte Uruguay-Runde und veränderte die Strukturen der Welthandelspolitik grundlegend. Gab es bis dahin nur das GATT, ein 1947 geschlossenes Abkommen, mit dem in mehreren Verhandlungsrunden Zölle und Handelsbeschränkungen für Waren abgebaut wurden, so entstand nun die Welthandelsorganisation (WTO). Die WTO ist nicht mehr nur ein Vertrag, sie ist eine internationale Organisation mit Sitz in Genf, die Dank eines eigenen Streitschlichtungsmechanismus (Dispute Settlement) auch durchsetzungsfähig ist. Obwohl das Streitschlichtungsverfahren kein richtiges Gericht ist, ist seine Beschreibung als "eine Art oberstes Weltgericht in Handelsfragen" [4] zutreffend. Es ist in höchstem Maße effektiv. Der festgelegte Zeitplan verhindert ein Verschleppen der Verfahren und da die Ablehnung eines Berichts nur im Konsens geschehen kann, erhalten die Entscheidungen faktisch automatisch Rechtskraft. Zwar hatte auch das GATT ein eigenes Sekretariat und Mechanismen zur Streitschlichtung, diese waren jedoch langwierig und weit weniger durchsetzungsfähig. [5] Doch nicht nur die organisatorische Struktur, auch der Aufgabenbereich hat sich verändert und geht nun weit über den Handel mit Waren hinaus. Im Wesentlichen umfasst das Vertragswerk der WTO drei Abkommen: (1) das seit 1947 bestehende GATT, (2) das Dienstleistungsabkommen GATS und (3) das Übereinkommen über handelsbezogene Aspekte der Rechte des geistigen Eigentums (TRIPS).
3. Das GATS-Abkommen
Ziel des GATS ist die fortschreitende Liberalisierung des Welthandels mit Dienstleistungen. Dies soll durch den schrittweisen Abbau von Handelshemmnissen geschehen. Anders als beim internationalen Warenhandel bestehen die Handelshemmnisse jedoch nicht hauptsächlich aus Zöllen oder Mengenbeschränkungen, sondern aus innerstaatlichen Regelungen, also aus Gesetzen und Vorschriften, die den Handel mit Dienstleistungen beschränken.
Das GATS umfasst grundsätzlich alle Dienstleistungsbereiche, von Versicherungen und Bankdienstleistungen über Transport und Kommunikation bis hin zu medizinischen Diensten und Bildung. Es unterscheidet vier verschiedenen Erbringungsarten ("modes"): [6]
- Grenzüberschreitende Erbringung (z. B. ein Fernstudium über das Internet an einer ausländischen Hochschule);
- Nutzung im Ausland (z. B. ein Studium im Ausland);
- Kommerzielle Präsenz (z. B. der Betrieb eines Tochtercampus im Ausland);
- Grenzüberschreitung von Dienstleistungserbringern (z. B. eine Vorlesungsreise im Ausland).
3.1. Öffentliche Dienste
Das GATS schließt keinen Dienstleistungsbereich aus, es sieht aber eine Ausnahme für "in Ausübung hoheitlicher Gewalt" erbrachte Dienste vor:
"(3) Für die Zwecke dieses Übereinkommens [...] (b) schließt der Begriff 'Dienstleistungen' jede Art von Dienstleistung in jedem Sektor mit Ausnahme solcher Dienstleistungen ein, die in Ausübung hoheitlicher Gewalt erbracht werden."Weiter heißt es:
"(c) bedeutet der Begriff 'in Ausübung hoheitlicher Gewalt erbrachte Dienstleistung' jede Art von Dienstleistung, die weder zu kommerziellen Zwecken noch im Wettbewerb mit einem oder mehreren Dienstleistungserbringern erbracht wird." [7]Diese Formulierungen lassen einigen Interpretationsspielraum, denn die Begriffe "zu kommerziellen Zwecken" und "im Wettbewerb" sind im GATS nicht näher definiert. Von verschiedenen Seiten wird daher auch die Präzisierung dieses Artikels gefordert. [8]
Juristische Gutachten kommen zu dem Schluss, dass die aktuelle Formulierung nur einen sehr begrenzten Schutz für öffentliche Dienste bietet. [9] Auch die WTO gibt Anlass, diese Klauseln sehr eng auszulegen: in einer Hintergrundnote über Gesundheits- und soziale Dienste bezweifelt sie, dass öffentliche Krankenhäuser vom Regelungsumfang des Abkommens ausgenommen sind:
"The hospital sector in many countries, however, is made up of government- and privately- owned entities which both operate on a commercial basis, charging the patient or his insurance for the treatment provided. [...] It seems unrealistic in such cases to argue for continued application of Article 1:3 and/or maintain that no competitive relationship exists between the two groups of suppliers or services." [10]Sobald also in einem Sektor für die Erbringung einer Dienstleistung Gebühren anfallen oder neben staatlichen Anbietern auch ein oder mehrere private existieren, unterliegt dieser dem GATS-Regelungswerk.
Da in Deutschland in jedem von der WTO festgelegten Bildungssegment [11] neben staatlichen auch private Träger existieren (z.B. private Kindergärten, Schulen in kirchlicher Trägerschaft, Privatuniversitäten, private Sprachschulen,...), ist auch der Bildungsbereich nicht von den GATS Regelungen ausgenommen.
Allerdings hat die EU weitere Ausnahmen festgeschrieben, um ihre öffentlichen Dienste weiterhin gesondert behandeln zu dürfen. (siehe Kap. 5.)
3.2. Allgemeine Verpflichtungen
Das GATS unterscheidet zwischen allgemeinen Verpflichtungen, die uneingeschränkt für alle WTO-Mitglieder gelten, und spezifischen Verpflichtungen (siehe Kap. 3.3.), die nur gelten, wenn die WTO-Mitglieder in den einzelnen Dienstleistungssektoren Verpflichtungen eingegangen sind.
Zu den wichtigsten allgemeinen Verpflichtungen zählen die Meistbegünstigung, die Transparenz und die innerstaatlichen Regelungen.
Das Prinzip der Meistbegünstigung [12] (most-favoured-nation) verpflichtet die Mitgliedsländer dazu, alle in einem Land gewährten Vergünstigungen auch allen anderen WTO-Mitgliedsländern zu gewähren. So ist es beispielsweise nicht gestattet, eine Niederlassung eines marokkanischen Unternehmens anders zu behandeln als die Niederlassung eines japanischen. Für regionale Integrationsabkommen [13] und integrierte Arbeitsmärkte [14] gibt es Ausnahmen von diesem Prinzip. Andere Ausnahmen sind nur für maximal 10 Jahre zulässig, sie müssen in Listen eingetragen werden und sich nach fünf Jahren einer Überprüfung unterziehen. [15]
Das Prinzip der Transparenz [16] verpflichtet die Mitgliedsländer, alle Gesetze und Vorschriften, die den Handel mit Dienstleitungen betreffen, zu veröffentlichen. Einmal jährlich muss die WTO über sämtliche Gesetzesänderungen in diesem Bereich informiert werden. Mit dem Artikel VI über innerstaatliche Regelungen übt das GATS direkten Einfluss auf nationale Gesetzgebung aus. Der Artikel verpflichtet alle Mitglieder, Instanzen oder Verfahren einzurichten,
"[...] die auf Antrag eines betroffenen Dienstleistungserbringers die umgehende Überprüfung von Verwaltungsentscheidungen mit Auswirkungen auf den Dienstleistungshandel oder in begründeten Fällen geeignete Abhilfemaßnahmen gewährleisten. [...]" [17]Gleichzeitig wird in diesem Artikel der Rat für den Dienstleistungshandel bei der WTO beauftragt, alle notwendigen Disziplinen zu erarbeiten, die sicherstellen sollen,
"daß Maßnahmen, die Qualifikationserfordernisse und -verfahren, technische Normen und Zulassungserfordernisse betreffen, keine unnötigen Hemmnisse für den Handel mit Dienstleistungen darstellen." [18]weiter heißt es:
Dies soll unter anderem durch sogenannte Notwendigkeitstest erfolgen. Die Kriterien zur Feststellung, wann eine Maßnahme notwendig ist, werden derzeit von einer Unterarbeitsgruppe des Rats für den Dienstleistungshandel erarbeitet."Diese Disziplinen sollen sicherstellen, daß solche Erfordernisse unter anderema) auf objektiven und transparenten Kriterien wie Kompetenz und Fähigkeit zur Erbringung der Dienstleistung beruhen;b) nicht belastender sind als nötig, um die Qualität der Dienstleistung zu gewährleisten;c) im Fall von Zulassungsverfahren nicht an sich die Erbringung der Dienstleistung beschränken."
Das Recht von Staaten, den Dienstleistungshandel zu regulieren, wird durch den Artikel VI erheblich eingeschränkt, da jedes Gesetz und jede Verordnung, die den Handel mit Dienstleitungen betrifft, Gefahr läuft, als nicht notwendig und deshalb nicht mit dem GATS konform eingestuft zu werden und daraufhin zurückgenommen werden müsste.
3.3. Spezifische Verpflichtungen
Im Gegensatz zu den allgemeinen Verpflichtungen kann jedes Mitgliedsland in Länderlisten, die dem GATS angehängt und Bestandteil des Vertragswerks sind, selbst festlegen, in welchen Dienstleistungsbereichen die spezifischen Verpflichtungen Anwendung finden.
Das GATS wird deshalb auch als flexibles Abkommen bezeichnet, da es den Staaten die Möglichkeit belässt selbst festzulegen, welcher Dienstleistungssektor bei welcher Erbringungsart in welcher Form liberalisiert wird. Diese Flexibilität besteht jedoch nur in einer Richtung. Während Staaten selbständig entscheiden können, welche Verpflichtungen sie in ihre Länderliste aufnehmen, ist die Änderung oder die Rücknahme einer einmal eingegangen Verpflichtung nur sehr schwer möglich. Der Vertragstext sieht vor, dass ein WTO-Mitglied eine geplante Änderung oder Rücknahme drei Monate im Voraus bekannt geben muss. [19] Andere Mitglieder, die Handelsnachteile durch die geplante Änderung erwarten, können in dieser Zeit Einspruch erheben und entsprechende Ausgleichsmaßnahmen fordern, etwa in Form von Verpflichtungen in anderen Dienstleistungssektoren. Gelingt es nicht, eine Einigung mit sämtlichen betroffenen Mitgliedern zu erzielen, droht ein WTO-Schiedsverfahren, dass das Land zu Ausgleichsmaßnahmen verpflichten kann. Ist das ändernde Mitglied mit diesen festgelegten Ausgleichsmaßnahmen nicht einverstanden und will dennoch seine geplanten Änderungen vornehmen, muss es mit erheblichen Handelssanktionen von Seiten der betroffenen Mitglieder rechnen. Insbesondere für Entwicklungsländer machen diese Regelungen eine Rücknahme faktisch unmöglich.
3.3.1. Marktzugang und Inländerbehandlung
Gewährt ein WTO-Mitglied in seiner Länderliste Marktzugang [20] für einen Dienstleistungssektor, darf keine der folgenden Beschränkungen existieren, sofern in der Liste nichts anderes festgelegt ist:
Gewährt ein Mitglied darüber hinaus Inländerbehandlung, [22] muss es ausländische Dienstleistungserbringer in gleicher Weise behandeln wie einheimische; das heißt, dass sie die inländischen Dienstleistungserbringer nicht bevorzugen dürfen. Dies betrifft z.B. auch den gleichen Zugang zu staatlichen Subventionen."a) Beschränkungen der Anzahl der Dienstleistungserbringer [...];b) Beschränkungen des Gesamtwerts der Dienstleistungsgeschäfte oder des Betriebsvermögens [...];c) Beschränkungen der Gesamtzahl der Dienstleistungen oder des Gesamtvolumens erbrachter Dienstleistungen [...]d) Beschränkungen der Gesamtzahl natürlicher Personen, die in einem bestimmten Dienstleistungssektor beschäftigt werden dürfen oder die ein Dienstleistungserbringer beschäftigen darf [...];e) Maßnahmen, die bestimmte Arten rechtlicher Unternehmensformen oder von Gemeinschaftsunternehmen beschränken oder vorschreiben [...] undf) Beschränkungen der Beteiligung ausländischen Kapitals [...]." [21]
4. Sektorale Verpflichtungen der EU im Bildungsbereich
Die WTO unterteilt den Sektor Bildungsdienstleistungen bisher in fünf Unterkategorien: [23]
- Primäre Bildungsdienstleistungen: Vorschulische Bildung, Grundschule;
- Sekundäre Bildungsdienstleistungen: Schulen und technische Schulen unterhalb der Hochschulen;
- Höher Bildungsdienstleistungen: Berufs-, Hochschul- und Universitäre Bildung;
- Erwachsenenbildung;
- Andere Bildungsdienstleistungen.
1994, bei der Entstehung des GATS, ist die EU in ihrer Länderliste [24] in allen Untersektoren mit Ausnahme von "anderen Bildungsdienstleistungen" Verpflichtungen zum Marktzugang und zur Inländerbehandlung eingegangen. [25] Sie hat diese Verpflichtungen jedoch auf "privat finanzierte" Bildungsdienstleistungen beschränkt. Die Verpflichtungen der EU umfassen sämtliche Erbringungsarten (modes), lediglich für mode 4, also die Grenzüberschreitung von Dienstleistungserbringern, gibt es Beschränkungen, die in den horizontalen Ausnahmen aufgeführt sind. [26] Darüber hinaus haben einzelne EU-Mitglieder nationale Ausnahmen festgeschrieben, z.B. verlangt Griechenland, dass mindestens 50% der Mitglieder eines Schulvorstandes griechische Staatsbürger sind. Deutschland hat keine solchen Ausnahmen festgeschrieben.
Mit diesen sehr weitreichenden Verpflichtungen ist die EU das WTO-Mitglied, das den Bildungssektor im GATS bisher am stärksten liberalisiert hat. Bisher sind lediglich 41 WTO-Mitglieder überhaupt Verpflichtungen im Bildungsbereich eingegangen. [27]
5. Horizontale Ausnahmen
In ihren Länderlisten haben die Mitglieder die Möglichkeit, horizontale Ausnahmen festzuschreiben. Die Ausnahmen gelten für alle Dienstleistungsbereiche, in denen Verpflichtungen eingegangen wurden. Für den Bildungsbereich von besonderer Bedeutung sind Ausnahmen, die die EU für öffentliche Dienste festgeschrieben hat. Zum Marktzugang heißt es:
"In sämtlichen EU-Mitgliedsstaaten können Dienstleistungen, die auf nationaler oder örtlicher Ebene als öffentliche Aufgaben betrachtet werden, staatlichen Monopolen oder ausschließlichen Rechten privater Betreiber unterliegen." [28]Zu dem durch die Regelungen zur Inländerbehandlung besonders sensiblen Bereich der Subventionen heißt es:
"Der Anspruch auf Subventionen der Gemeinschaften oder der Mitgliedstaaten kann auf im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats oder in einem besonderen geographischen Teilgebiet eines Mitgliedstaats niedergelassene juristische Person beschränkt werden." [29]Die EU behält sich also das Recht vor, sowohl den Marktzugang für Bildungsanbieter, als auch deren Zugang zu staatlichen Subventionen selbstständig zu regulieren, auch wenn dies im Widerspruch zu dem GATS-Artikeln steht.
Diese Ausnahmeklauseln erklären, warum trotz der sehr weitgehenden sektoralen Verpflichtungen der EU (siehe Kap. 4) die Folgen des GATS-Abkommens für die deutsche Bildungslandschaft bisher kaum spürbar sind. So ist es nur durch diese Ausnahmen möglich, dass einzelne private Anbieter aus dem Ausland staatlich gefördert werden, andere hingegen nicht. So wurde beispielsweise die International University Bremen (IUB), ein Franchising-Projekt der US-amerikanischen Rice University of Houston, von der Stadt Bremen mit einer Anschubfinanzierung in Höhe von 118 Mio. Euro gefördert. [30] Diese Förderung war eine bewusste politische Entscheidung der Stadt Bremen zugunsten eines privaten Anbieters. Gäbe es die horizontalen Ausnahmen nicht, hätten nun auch alle anderen privaten Bildungsanbieter automatisch einen Rechtsanspruch auf Subventionen in vergleichbarem Umfang.
6. Aktuelle GATS-Verhandlungen
Um seinem Ziel, also der fortschreitenden Liberalisierung des Dienstleistungshandels, gerecht zu werden, hat das GATS in seinem Vertragswerk einen Zeitplan für weitere Verhandlungen integriert. Danach sollen die Mitglieder "spätestens fünf Jahre nach Inkrafttreten des Abkommens" [31] und danach regelmäßig in Verhandlungen eintreten, "um schrittweise einen höheren Stand der Liberalisierung zu erreichen". [32] Am 25. Februar 2000 wurde die neue Verhandlungsrunde formal gestartet, [33] auf der Ministerkonferenz im Dezember 2001 wurden die GATS-Verhandlungen als Bestandteil der WTO-Verhandlungsrunde (Doha Development Agenda) aufgenommen. Diese Verhandlungsrunde soll bis 2005 abgeschlossen werden. Für den Dienstleistungsbereich wurden die Mitglieder aufgefordert, bis zum 30. Juni 2002 Liberalisierungsforderungen (requests) an andere Mitglieder und bis zum 31. März 2003 eigene Angebote (offers) vorzulegen. [34]
Darüber hinaus gibt es die Möglichkeit, allgemeine Verhandlungsvorschläge bei der WTO einzureichen. Für den Bildungsbereich haben davon bisher lediglich die USA, Neuseeland, Australien und Japan Gebrauch gemacht. In ihrem Vorschlag fordern die USA alle WTO-Mitglieder auf, in den Sektoren "höhere Bildungsdienstleistungen" und "Erwachsenenbildung" Verpflichtungen einzugehen, sofern sie dies nicht schon gemacht haben. [35] Dafür enthält der Vorschlag eine Liste von festgestellten Handelshemmnissen, die es zu beseitigen gilt. Desweiteren wird dafür plädiert, die Untersektoren "Training" und "Testverfahren" einzuführen. Mit Training ist vor allem der lukrative Sektor der beruflichen Weiterbildung gemeint. Testdienstleistungen umfassen unter anderem Sprach- und Zulassungstests. Dieser Sektor hat in den letzten Jahren zunehmend an Bedeutung gewonnen. In diesem Bereich haben sich inzwischen transnationale Unternehmen etabliert, die ein großes Interesse haben, ihren Marktanteil zu erweitern. Ein führendes Unternehmen ist die amerikanische Sylvan Learning Systems, die neben dem weitgehend bekannten Sprachtest TOEFL (Test of English as a Foreign Language) auch standardisierte Zulassungstests anbietet, z.B. den Graduate Management Admission Test (GMAT), für MBA-Studiengänge. Neuseeland schlägt unter anderem vor, den Dienstleistungsbereich "Bildungsvermittlungsdienste" einzuführen, der die Vermarktung von Studienangeboten und die Vermittlung und Rekrutierung von Studierenden umfassen soll:
"Education agency services including the advertising and marketing of education services, the processing and payment of applications, etc, provided by agencies on behalf of education institutions or directly to students, on a fee or contract basis." [36]Welche Forderungen die WTO-Mitglieder bis zum 30. Juni 2002 an andere Länder gestellt haben, ist nur teilweise bekannt. Die EU-Kommission für Handel hat lediglich knappe Zusammenfassungen herausgegeben, aus denen keine Details hervorgehen. [37] Die Originaldokumente sind nicht einsehbar, selbst Bundestagsabgeordnete haben keinen Zugang zu den Informationen. Einige dieser Papiere sind dennoch durch undichte Stellen an die Öffentlichkeit gedrungen; sie sind beispielsweise auf den Webseiten der niederländischen NGO "Corporate Europe Observatory" (CEO) und Attac veröffentlicht. [38]
Daraus geht hervor, dass die EU im Bildungsbereich lediglich an die USA die Forderung gestellt haben, den Bereich "Höhere Bildungsdienstleistungen" für privat finanzierte Bildungsanbieter zu liberalisieren. [39]
Auch welche für den Bildungsbereich relevanten Forderungen an die EU gestellt wurden, ist nur teilweise bekannt. Details sind lediglich von US-amerikanischen Forderungen durchgesickert. Danach werden die EU-Mitglieder, die in der EU-Liste nationale Ausnahmen festgeschrieben haben, aufgefordert, diese zu beseitigen. Darüber hinaus soll der Sektor "Testdienstleistungen" neu eingeführt und liberalisiert werden. [40] Über Forderungen von anderen WTO-Mitgliedern können nur Vermutungen angestellt werden. Aus einer Zusammenfassung der EU-Kommission geht lediglich hervor, dass es weitgehende Forderungen nach uneingeschränktem Marktzugang und Inländerbehandlung für alle fünf Untersektoren gibt. [41] Desweiteren ist aus einer Zusammenfassung des britischen Ministeriums für Handel und Investitionen zu entnehmen, dass es Forderungen gibt, die für den Bildungsbereich sehr bedeutenden horizontalen Ausnahmen der EU für öffentliche Dienste stark einzuschränken oder gar abzuschaffen. [42]
7. Die GATS-Debatte
Als 1994 die Verhandlungen zum Zustandekommen des GATS beendet wurden, spielte dies in der Öffentlichkeit überhaupt keine Rolle. Erst das Scheitern der von starken öffentlichen Protesten begleiteten WTO-Ministerkonferenz im Herbst 1999 in Seattle lenkte die Aufmerksamkeit einiger Organisationen der Zivilgesellschaft auf das Dienstleistungsabkommen. Hatte das GATS bis dahin nur in Fachkreisen von Welthandelsexperten eine begrenzte Öffentlichkeit, erschienen 2000 die ersten Studien und Artikel für ein breiteres Publikum. In diesem Jahr starteten Nichtregierungsorganisationen in einzelnen Ländern Kampagnen, um das Abkommen und seine Folgen bekannt zu machen (z.B. World Development Movement in England). Im März 2001 trafen sich Vertreter der Zivilgesellschaft aus 30 Ländern in Genf, um die internationale Kampagne "Stop the GATS Attack Now" ins Leben zu rufen. Diesem Kampagnenaufruf haben sich bis zum November 2002 über 550 Organisationen aus 61 Ländern angeschlossen. [43] Die zunehmende öffentliche Debatte hat auch die Verfechter des Abkommens in Zugzwang gesetzt: zwei Tage vor dem Treffen in Genf veröffentlichte die WTO die Broschüre "GATS: Facts and Fiction", um auf die wachsende Kritik an dem Abkommen zu reagieren. [44]
Auch in Deutschland findet inzwischen eine Debatte über das Abkommen und dessen Folgen statt, wenn auch bisher nur mit mäßiger (Presse-) Öffentlichkeit. Insbesondere im Bildungsbereich hat das GATS einen gewissen Bekanntheitsgrad erlangt, auch die ersten größeren Proteste gegen das Abkommen fanden im Sommersemester 2002 in Rahmen der nordrhein-westfälischen Uniproteste statt. [45] Inzwischen haben eine Reihe verschiedener bildungspolitischer Interessengruppen Positionspapiere verfasst:
- Der Freie Zusammenschluss der StudentInnenschaften (fzs), fordert ein sofortiges Moratorium der GATS-Verhandlungen sowie Untersuchungen und eine öffentliche Debatte über die Auswirkungen des Abkommens auf den Bildungsbereich. [46]
- Die BundesschülerInnenvertretung wendet sich gegen jede Form von Kommerzialisierung von Bildung und fordert, Bildung aus dem GATS auszunehmen. [47]
- Auch "Education is not for sale", ein europaweites Netzwerk von SchülerInnen- und Studierenden wendet sich gegen jede Form von Bildungskommerzialisierung und lehnt das GATS insgesamt ab. [48]
- Die Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft (GEW) hat sich im Frühjahr 2002 der Position der Bildungsinternationalen (BI), einem internationalen Zusammenschluss von Bildungsgewerkschaften, angeschlossen und fordert, dass Bildung aus dem Abkommen ausgenommen wird. [49]
- Die Hochschulrektorenkonferenz (HRK) fordert die Aufrechterhaltung des Schutzes für öffentliche Dienste und eine Klarstellung, dass sich dies auch auf den Hochschulbereich bezieht. Desweiteren fordert sie, dass die Inländerbehandlung "nicht zu einer Verpflichtung von staatlicher Subventionierung ausländischer Anbieter von Bildungsdienstleistungen führen" darf. [50]
- Am 18. Oktober hat auch die Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung und Forschungsförderung (BLK), das wichtigste Abstimmungsgremium zur Bildungspolitik von Bund und Länden, eine Grundsatzposition zum GATS beschlossen. Sie fordert die Beibehaltung der horizontalen Ausnahmen vor allem zum Schutz für öffentliche Bildungsanbieter. Auch das Recht, Subventionen nur an bestimmte Anbieter zu vergeben, soll erhalten bleiben. Andererseits betont sie auch ihr Anliegen, dass das deutsche Bildungs- und Forschungswesen seine Stellung im internationalen Wettbewerb festigen muss, und erklärt, dass das GATS auch zum Erreichen dieses Ziels beitragen kann. [51]
So unterschiedlich sie auch in der Reichweite ihrer Forderungen und in ihren Begründungen dafür sind: die verschiedenen Interessengruppen sind sich einig in ihrer Einschätzung der Relevanz des Themas. Sie alle fordern, dass sich die Politik stärker mit dem GATS und seinen Folgen im Bildungsbereich beschäftigen muss, vor allem mit den Folgen für öffentlich finanzierte Bildungseinrichtungen.
8. Die Enquete-Kommission
Abgesehen von vier kleinen Anfragen (14/6480 CDU/CSU, 14/6975 FDP, 14/8721 PDS, 14/9628) [52] hat sich der Bundestag erstmals im Rahmen der am 15. Dezember 1999 eingesetzten Enquete-Kommission "Globalisierung der Weltwirtschaft - Herausforderungen und Antworten" im Frühjahr 2002 mit dem GATS-Abkommen beschäftigt. Das im Schlussbericht enthaltene Kapitel 3.3.3. "Liberalisierung von Dienstleistungen durch GATS" enthält eine ausführliche Analyse des Abkommen und sechs Empfehlungen. Die CDU/CSU-Fraktion und die PDS-Fraktion haben hierzu Minderheitenvoten eingebracht.
Für den Bildungsbereich ist insbesondere die Empfehlung 3-13 "Ausschluss von Bildung und weiteren Leistungen der öffentlichen Daseinsvorsorge aus dem GATS" von Bedeutung:
"Die Leistungen der öffentlichen Daseinsvorsorge (wie z. B. auch die öffentlichen Bildungs- und Kulturdienstleistungen) sollten aus den Verhandlungen des GATS herausgenommen werden und auch nicht als Tauschoption für die Marktöffnung privater Dienstleistungen gelten. Die Bundesregierung und die EU werden aufgefordert, eine Präzisierung der Dienstleistungen 'in hoheitlicher Gewalt' vorzunehmen. Im Rahmen eines Zusatzprotokolls müssen die Ausnahmeregelungen für diese Dienstleistungen verstärkt werden." [53]Der erste Satz dieser Empfehlung ist etwas ungenau, da er offen lässt, was mit der Formulierung "sollten aus den Verhandlungen des GATS herausgenommen werden" gemeint ist: geht es darum, den öffentlichen Bildungsbereich vollständig aus dem GATS auszunehmen, oder soll er nur in der laufenden Verhandlungsrunde nicht weiter liberalisiert werden? Der zweite Teil, insbesondere die Forderung nach einem Zusatzprotokoll zur Stärkung von Ausnahmeregelungen für öffentliche Dienstleistungen, macht jedoch deutlich, dass die Kommissionsmehrheit diesen Bereich grundsätzlich stärker schützen will.
Die PDS-Fraktion begrüßt ausdrücklich die Empfehlungen, hält jedoch fest, dass "in vielen Fällen [...] weitergehende Schlussfolgerungen erforderlich" wären. Damit kritisiert sie vor allem, dass sich die Kommission zu wenig mit den wirtschaftspolitischen Weichenstellungen der Vergangenheit beschäftigt hat, die zu der heutigen Situation geführt haben. [54]
Die CDU/CSU-Fraktion betont hingegen die Vorteile von Dienstleistungsliberalisierung und kritisiert die Handlungsempfehlung 3-13. Sie stellt in Frage, "ob Bildungsdienstleistungen generell und prophylaktisch aus dem GATS herausgehalten werden sollen." Und stellt dazu fest:
"Deutschland und Europa können daran kaum interessiert sein, wollen sie doch Bildungsdienstleistungen möglichst auch exportieren und über Importe die Auswahl an Bildungsangeboten erhöhen."Zwar unterstützt auch sie die geforderte Präzisierung von Dienstleitungen, die in "Ausübung hoheitlicher Gewalt erbracht" werden, wendet sich jedoch gegen den generellen Erhalt der horizontalen Ausnahmen für öffentliche Dienste und Subventionen. Sie kritisiert, dass dadurch "ein wettbewerblicher Ausnahmebereich" geschaffen wird, "in dessen Grenzen sich Ineffizienzen ausbreiten können und die Wahlmöglichkeiten eingeschränkt werden." [55]
Die Empfehlungen der Enquete-Kommission haben keinerlei bindenden Charakter. Darum ist es entscheidend, ob und in welcher Form sie tatsächlich Eingang in die Politik finden. Erst ein halbes Jahr nach der Übergabe des Abschlussberichts am 25. Juni 2002 an den Bundestagspräsidenten brachten die rot-grünen Regierungsfraktionen einen Antrag in den Bundestag ein, der im Zusammenhang mit dem Bericht steht, auch wenn dies nicht explizit erwähnt wird. [56]
9. GATS im Bundestag
Am 18. Dezember 2002 brachten die Fraktionen der SPD und Bündnis 90/Die Grünen den Antrag "GATS-Verhandlungen - Bildung als öffentliches Gut und kulturelle Vielfalt sichern" in den Bundestag ein. [57] Wie schon der Titel deutlich macht, geht es nicht um das gesamte GATS-Abkommen, sondern um die Bereiche Bildung und Kultur.
In dem Antrag, der nach einer dreiviertel Stunde Debatte am 16. Januar 2003 in den Ausschuss für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung, den Ausschuss für Wirtschaft und Arbeit und den Ausschuss für Kultur und Medien überwiesen wurde, wird anfangs die Bedeutung des internationalen Dienstleistungshandels betont, doch dann heißt es:
"Er [der Bundestag, D.H.] teilt jedoch im Hinblick auf den Bereich der Bildungsdienstleistungen die Sorge vieler Experten und Praktiker des Bildungswesens im In- und Ausland, die Verhandlungen könnten im Ergebnis zu einer Kommerzialisierung des Bildungssektors und zu einer Aushöhlung des öffentlichen Bildungswesens und der staatlichen Aufsicht über das Bildungssystem führen." [58]Es ist deshalb geboten,
"dass Deutschland und die EU im Zuge der laufenden GATS-Verhandlungen keine weiteren Liberalisierungsverpflichtungen für den Bereich der Bildungsdienstleistungen übernehmen, die über die bereits bei Aushandlung des GATS-Abkommens 1994 eingegangenen Verpflichtungen hinausreichen. Die sektoralen Verpflichtungen Deutschlands im Rahmen des GATS müssen weiterhin auf privat finanzierte Bildungsdienstleistungen beschränkt bleiben." [59]Ferner wird die Bundesregierung aufgefordert sich in den Verhandlungen für eine Klarstellung des Begriffs "in Ausübung hoheitlicher Gewalt erbrachte Dienstleistungen" einzusetzen. Dabei
"ist unmissverständlich klarzustellen, dass die Ergänzung des öffentlichen Regelschul- und Hochschulwesens in Deutschland durch ein Angebot von privaten Einrichtungen keine hinreichende Begründung für die Anwendung von Regeln des privaten Marktes auf den öffentlichen Bildungsbereich darstellt." [60]Es gilt sicherzustellen:
"die staatliche Finanzierung von öffentlichen Bildungseinrichtungen darf im Kontext des GATS nicht als wettbewerbsverzerrende Subvention bewertet werden oder Rechtsansprüche für ausländische private Betreiber begründen." [61]Ferner wird die Bundesregierung aufgefordert, den Bundestag in Zukunft regelmäßig, umfassend und detailliert über den Fortgang der GATS-Verhandlungen zu informieren und frühzeitig in den Verhandlungsprozess einzubeziehen.
Zweifelsohne ist dieser Antrag ein Erfolg für die bildungspolitischen Interessengruppen, denn sie haben erreicht, dass der Bundestag sich mit GATS und Bildung auseinandersetzt und Position bezieht. Doch können sie auch den Inhalt des Antrags und den Verlauf der Debatte als Erfolg einstufen?
An dieser Stelle zeigen sich die Differenzen zwischen den Interessengruppen. Während die HRK und die BLK weitgehend zufrieden sein dürften, da ihr Hauptanliegen, nämlich der Erhalt des Schutzes für öffentlich finanzierte Bildung, sich weitgehend im Antrag wiederfindet, dürften die Studierenden- und SchülerInnenvertretungen und auch die GEW den Antrag eher mit gemischten Gefühlen betrachten. Natürlich ist es auch für sie ein Erfolg, wenn der Bundestag fordert, dass in der laufenden Verhandlungsrunde keine weiteren Liberalisierungsverpflichtungen für den öffentlichen Bildungsbereich übernommen werden sollen. Doch ihre Hauptforderung, die Bildungsdienstleistungen insgesamt aus dem Regelungsumfang des GATS herauszunehmen, findet sich im Antrag nicht wieder. Im Gegenteil: indem der Antrag zwischen zu schützenden öffentlichen Bildungsdienstleistungen und privatwirtschaftlichen Bildungsbereichen unterscheidet, wird der Trend zur Aufteilung des Bildungsbereichs fortgesetzt.
Sehr deutlich hat dies Bundesbildungsministerin Edelgard Bulmahn in einem Beitrag in der Frankfurter Rundschau vom 8. Juli 2002 ausgedrückt:
"Bildungsdienstleistungen sind Bestandteil des GATS-Übereinkommens [...]. Es kann nicht darum gehen, diese Dienstleistungen aus den Verhandlungen auszuschließen, sondern nur darum, die marktfähigen und die nicht marktfähigen Teilbereiche schärfer zu unterscheiden."Somit geht es also nicht darum, die Kommerzialisierung des Bildungsbereichs im Ganzen zu verhindern. Im Gegenteil: die Kommerzialisierung von Teilbereichen wird explizit vorangetrieben, um deutsche Bildungsanbieter im internationalen Wettbewerb um Marktanteile zu stärken.
10. Kommerzialisierung auf dem Vormarsch:
Deutsche Bildungsanbieter im Kampf um Marktanteile
An dieser Stelle soll exemplarisch anhand einiger Initiativen dargestellt werden, mit welcher Intensität die Kommerzialisierung bereits jetzt vorangetrieben wird.
"Deutschland muss wieder erste Adresse werden, wenn es um die Aus- und Weiterbildung künftiger ausländischer Fach- und Führungseliten geht. Studien- und Weiterbildungsangebote deutscher Einrichtungen sind durchaus der internationalen Konkurrenz gewachsen. Gleichwohl ist es notwendig, stärker als bisher sowohl auf dem internationalen Bildungsmarkt als auch auf dem Markt für wissenschaftlich-technische Spitzenkräfte durch gemeinsame Werbung das Image unseres Landes sowie seines Bildungs- und Forschungssystems zu verbessern." [62]Weiter wird festgestellt:
"Agieren im globalen Wettbewerb fordert bestimmte Rahmenbedingungen. Insbesondere Hochschulen können sich auf einem auf freiem Wettbewerb basierenden 'Bildungsmarkt' nur etablieren und behaupten, wenn sie schnell und flexibel auf internationale Nachfrage reagieren und Möglichkeiten des Marktes effizient nutzen können. Insofern bedarf es weiterer Anstrengungen, den Gestaltungsspielraum der Hochschulen zu erweitern." [63]An dieser Stelle spielen insbesondere Strukturreformen ein Rolle, die öffentlichen Bildungsanbietern mehr Gestaltungsspielraum geben, zusätzliche Finanzquellen zu erschließen, etwa durch die Kooperation mit Wirtschaftsunternehmen, die Einrichtung kostenpflichtiger Studiengänge oder Weiterbildungsangebote, Studiengebührenmodelle oder die Möglichkeit, privatwirtschaftliche Tochterunternehmen zu gründen.
"Ausbildung, Wissenschaft und Forschung sind Standortfaktoren, die angesichts der wachsenden Globalisierung immer wichtiger werden. Sie bestimmen Startpositionen sowie Entwicklungslinien der Wirtschaft. Im Rahmen des globalen Wettbewerbs können Wissen und Kompetenz einem Standort entscheidende Wettbewerbsvorsprünge gegenüber anderen Standorten verschaffen." [65]
"Der internationale Wettbewerb um kluge Köpfe nimmt zu. Weltweit gibt es annähernd zwei Millionen mobile Studierende, Graduierte und Nachwuchswissenschaftler, von denen die besten die zukünftigen Eliten ihrer Heimatländer bilden." [66]Es wird jedoch festgestellt, dass der überwiegende Teil davon von anderen Ländern, insbesondere von englischsprachigen, geworben wird. Deshalb kommt die Initiative zu dem Schluss:
"Dem müssen die deutschen Hochschulen und Wissenschaftsorganisationen etwas entgegensetzen - und zwar auch dann, wenn sie nicht (oder noch nicht) auf direkte finanzielle Erträge zielen." [67]Hier wird noch einmal deutlich, dass es um zwei Ziele geht: Der Kampf um die Köpfe und die Gewinne aus kommerziellen Bildungsexporten. GATE beschränkt sich jedoch nicht darauf, Studierende und wissenschaftlichen Nachwuchs nach Deutschland zu holen, etwa durch die Präsenz auf Fachmessen und Rekrutierungsbüros. Es geht explizit auch um den Export:
"Neben diesen klassischen 'Rekrutierungs-Wettbewerb' um internationale Studierende und Graduierte tritt zunehmend der 'Export' von Ausbildungsangeboten ins Ausland, zum Kunden vor Ort, durch Franchising-Modelle, gemeinsame Entwicklungen oder Ausgründungen bis hin zu ganzen Universitätsgründungen (Zweigstellen) im Ausland." [68]Gefördert durch dieses Programm baut beispielsweise die RWTH Aachen ein Franchising-Projekt in Thailand auf. Gefördert von in Thailand aktiven deutschen Industrieunternehmen, der Deutschen Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) und der Deutschen Industrie und Handelskammer (DIHK), werden dort Ingenieursstudiengänge nach dem Aachener Modell angeboten werden. Das Angebot beschränkt sich auf Masterstudiengänge, das Studium ist gebührenpflichtig. [69] Auch die TU-München ist bereits in das Exportgeschäft eingestiegen. Dafür hat sie ein Tochterunternehmen, die "TUM-Tech GmbH" gegründet. Diese betreibt das "German Institute of Science and Technology" in Singapur und bietet Postgraduiertenausbildung an. Das Projekt soll sich durch Studiengebühren finanzieren, die je nach Studiengang zwischen 15.000 und 25.000 Euro pro Jahr betragen. [70]
"iMOVE will den Blick deutscher Weiterbildungsanbieter auf die attraktiven ausländischen Märkte lenken und sie fit machen für den internationalen Wettbewerb. Ziel ist, deutsche Initiativen im Ausland zu unterstützen, sie auf ausländischem Terrain zu begleiten und zugleich deutsche Weiterbildungsanbieter durch Information und Beratung zu stärken, ihre Angebote auf das Ausland auszurichten und sich verstärkt auf dem internationalen Weiterbildungsmarkt zu positionieren." [71]Dazu sagt der Parlamentarische Staatssekretär Wolf-Michael Catenhusen in einer Pressemitteilung des BMBF:
"Hier sollten wir unser Licht nicht unter den Scheffel stellen. Vielmehr müssen sich unsere großen Weiterbildungsträger und die "think tanks" in diesem Bereich positionieren, ihre Beratungskapazität verstärken und bei internationalen Ausschreibungen mitbieten." [72]
"Auf der deutschen Seite werden wir, da sind wir uns einig, auch langfristig gesehen, wenn wir unsere Masterstudiengänge auf hohem Niveau machen wollen, Studiengebühren nehmen müssen." [73]
11. Fazit
Vor diesem Hintergrund wird deutlich, warum sich die HRK und die BLK gegen weitere Liberalisierungen in der aktuellen Verhandlungsrunde aussprechen, das GATS aber insgesamt nicht in Frage stellen. Zur Zeit geht es vor allem darum, die Bildungseinrichtungen in marktförmige Unternehmen umzuwandeln und sie für den internationalen Wettbewerb fit zu machen. Dieser Umbau wird mit staatlichen Subventionen vorangetrieben, Ziel dieser Politik ist es, exportstarke deutsche Bildungsdienstleister zu schaffen. Die volle Liberalisierung des Bildungssektors in den GATS-Verhandlungen würde ein solche gezielte Förderung unmöglich machen. So sagt dazu Hans Friedrich, Ministerialdirektor im BMBF in einer Expertenanhörung der BLK am 24. Januar 2002:
"Dass die Bundesrepublik Deutschland im Moment, zeitlich begrenzt, und das ist wohl die Chance, weshalb wir noch gerade damit davon kommen wollen, ganz erhebliche Mittel in ein Hochschulmarketing steckt, das GATE genannt worden ist, das ist ja eine direkte staatliche Subventionierung des Marketings von Hochschulen, die voraussichtlich, das wäre mal meine Einschätzung, unter den Regularien des GATS nicht zulässig ist, weil sie natürlich den Markt verzerrt." [74]Wenn dieser Umbauprozess jedoch weiter voranschreitet und deutsche Bildungseinrichtungen nach marktwirtschaftlichen Kriterien gelenkt werden und im internationalen Wettbewerb um Bildungsexporte besser positioniert sind, dürften auch im Bildungsbereich die Stimmen lauter werden, die sich für weitere Liberalisierungen der Bildungssektoren im GATS stark machen, denn dann könnte das Abkommen den Exportinteressen deutscher Anbieter dienen.
Um die weitere Kommerzialisierung des Bildungsbereichs zu verhindern, reicht die Forderung, in der laufenden Runde im Bildungsbereich keine Zugeständnisse zu machen nicht aus. Vielmehr muss es darum gehen, den Bildungsbereich in seiner Gesamtheit zu erhalten und öffentlich zu fördern, und die Aufteilung in marktfähige und nicht marktfähige Teile zu verhindern.
Der Ausschluss von Bildung aus dem GATS bedeutet nicht eine Absage an internationale Kooperation im Bildungsbereich oder gar die Abschottung der nationalstaatlichen Bildungslandschaft. Im Gegenteil: Bereits heute gibt es über 15.000 internationale Kooperationsprogramme deutscher Hochschulen. [75] Der weitaus überwiegende Teil dieser Kooperationen dient nicht kommerziellen Zwecken, sondern dem gleichberechtigten Austausch im Bereich der Lehre und der Forschung (z.B. gemeinsame Forschungsprojekte oder Studiengänge, Austausch von Studierenden und Dozenten, gegenseitigen Anerkennung von Leitungen, ...). In einem nach kommerziellen Kriterien strukturierten internationalen Bildungsmarkt, wie er durch das GATS-Abkommen geschaffen wird, macht Kooperation jedoch nur noch Sinn, wenn sie auch nach marktwirtschaftlichen Kriterien sinnvoll ist. Die Fortführung von nicht wirtschaftlichen Kooperationsprojekten wird so zu einem Wettbewerbsnachteil.
GATS und die laufenden Kommerzialisierungsprozesse im Bildungsbereich fördern also nicht die Internationalisierung von Bildung, sondern vielmehr die Entstehung eines Bildungsweltmarkts, auf dem Konkurrenz um Kunden und die Vermarktung von Wissen im Mittelpunkt stehen.
Anmerkungen
Literatur