Universität im Umbruch

GATS, Bologna und die deutsche Hochschullandschaft

1. Einleitung

Diese Abhandlung beschäftigt sich mit dem Themenkomplex "Globalisierung und Bildung". Konkret geht es dabei um die gegenwärtigen und zukünftigen Veränderungen, die das deutsche Hochschulsystem unter den Rahmenbedingungen der Globalisierung erfahren wird. Globalisierung soll dabei nicht als abstrakte Größe, sondern als konkreter Prozess mit Interessen und Akteuren begriffen werden.

Daher werde ich zwei verschiedene Prozesse, die meiner Meinung nach größere Auswirkungen auf die deutsche Bildungslandschaft haben werden, exemplarisch skizzieren und ihr Zusammenwirken analysieren. Es geht auf globaler Ebene um das General Agreement on Trades in Service (GATS), das zentrale Abkommen der Welthandelsorganisation WTO über den Handel mit Dienstleistungen. Im Rahmen dieses Vertrages ist auch der Bildungssektor ausdrücklich als Dienstleistungsmarkt klassifiziert. Im entsprechenden Kapitel sollen hier die Bedingungen und rechtlichen Grundlagen, unter denen diese Klassifikation verwirklicht werden könnte, dargestellt werden.

Auf europäischer Ebene werde ich den sogenannten Bologna-Prozess vorstellen, eine Initiative der europäischen BildungsministerInnen zur Schaffung eines europäischen Hochschulraumes. Anhand von Primärquellen und Sekundärtexten werde ich Intentionen und Ziele dieses Prozesses sowie die konkreten Veränderungen für die Hochschulen darstellen.

Aufgrund der Aktualität der beiden andauernden Prozesse GATS und Bologna arbeite ich dabei hauptsächlich mit Quellen aus dem Internet, denn sowohl offizielle Dokumente und Selbstdarstellungen wie auch Analysen und Sekundärtexte sind in dieser Form leicht erhältlich, während vor allem die aktuellen Texte oftmals (noch) nicht gedruckt verfügbar sind. Eine Online-Version dieser Arbeit wird daher in kürze unter www.astafu.de verfügbar sein, um die Quellen einfacher zugänglich zu machen.

Eine der zugrundeliegenden Fragen der Arbeit ist natürlich die Frage der Auswirkungen des GATS und Bologna-Prozesses auf die Hochschulen, es stellt sich allerdings auch die Frage, inwieweit die beiden Prozesse zusammenhängen, ob sie einander bedingen, widersprechen oder keine Auswirkungen aufeinander haben.

Im Hauptteil gehe ich der ersten Frage nach und analysiere die jeweiligen bereits erfolgten oder potentiellen Wirkungen der beiden dargestellten Prozesse. Zum Schluss werde ich dann beide Themen aufeinander beziehen und den Versuch einer Synthese wagen, um die Zusammenhänge zwischen GATS, Bologna-Prozess und deutscher Hochschulpolitik auf einen Nenner zu bringen.

2. Das General Agreement on Trade in Service (GATS)

2.1. Geschichte und Funktionsweise des GATS

Das GATS [1] ist ein multilateraler Vertrag über den grenzüberschreitenden Handel mit Dienstleistungen. Neben dem seit 1947 geltenden GATT (General Agreement on Tarifs and Trade) über den Warenhandel ist das GATS ein tragender Bestandteil des Vertragswerkes der World Trade Organisation (WTO).

Die Gründung der WTO und das GATS sind Ergebnisse der sogenannten Uruguay-Welthandelsrunde, einer Reihe von internationalen Verhandlungen, die im Jahre 1986 begannen und mit der WTO-Gründung 1994 ihren Abschluss fanden.

Mit dieser Gründung wurde eine Instanz geschaffen, die den Internationalen Handel reguliert und dessen Rahmenbedingungen überwacht. Diese Rahmenbedingungen sind im WTO-Vertragswerk festgeschrieben, einer Summe von Verträgen, die für jedes Mitgliedsland verbindlich sind. [2] Die WTO dient weiterhin als Plattform und Triebkraft für die Weiterentwicklung dieser Verträge. So ist etwa das GATS eine Ergänzung zum erwähnten GATT, da es neben den Bedingungen für den Warenhandel auch die Bedingungen für den Handel mit Dienstleistungen festlegt. Eine weitere wichtige Erweiterung dieses Vertragswerkes ist auch das TRIPS-Abkommen (Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights) von 1996 über den Schutz handelsbezogener geistiger Eigentumsrechte.

Die WTO ist als Überwachungsinstanz dieses Vertragswerkes berechtigt, Sanktionen zu verhängen. Dieses verleiht den bei der WTO angesiedelten Abkommen eine hohe Durchsetzungskraft und sichert deren Verbindlichkeit.3 Diese Verbindlichkeit, aber vor allem auch die Anzahl der Regelungen und die Bündelung der Verträge zu einem Ganzen verhelfen der WTO zu einer einzigartigen Stellung. Ohne WTO-Mitgliedschaft ist ein Staat von einem Großteil des Welthandels ausgeschlossen, als WTO-Mitglied muss er sich den umfangreichen und tiefgreifenden Regelungen dieser Organisation beugen.

Oftmals tangieren diese Regelungen auch innerstaatliche Gesetze und schränken so den Gestaltungsspielraum nationaler Regierungen empfindlich ein. Gerade das GATS ist ein besonders gutes Beispiel für diese Problematik. Anders als beim GATT, das im wesentlichen nur die Zollpolitik regelt, tangieren die Verpflichtungen im Rahmen des GATS die verschiedensten gesellschaftlichen Bereiche, von der Wasserversorgung über das Gesundheitswesen bis hinein in den Kindergarten – denn all diese Tätigkeiten sind Dienstleistungen [4]. Da jedoch Dienstleistungen oftmals durch innerstaatliche Regulierungen reglementiert sind, strebt das GATS nach einer Vereinheitlichungen dieser Regelungen, damit diese keine "unnötigen Hemmnisse für den Handel mit Dienstleistungen darstellen" [5]. Somit stehen in den liberalisierten Bereichen durchaus auch Umwelt-, Qualitäts- oder sonstige Standards zur Disposition.

Um der verwirrenden Vielfalt von Dienstleistungen Herr zu werden, gliedert das GATS die Dienstleistungen in zwölf verschiedene Sektoren mit dazugehörigen Untersektoren. Bildungsdienstleistungen sind als Sektor Nr. 5 ausdrücklich mit erfasst. Untersektoren sind:

A) Kindergarten/Grundschule,
B) Schulbildung,
C) Berufs- und Universitätsbildung,
D) Erwachsenenbildung
E) Andere Bildungseinrichtungen. [6]

Ausgeschlossen von den Liberalisierungsbestrebungen des GATS sind lediglich "in Ausübung hoheitlicher Gewalt" erbrachte Dienstleistungen (GATS Art. I). Absatz 3c des ersten Artikels definiert nichtkommerzielle, ohne Wettbewerb erbrachte Dienstleistungen als hoheitlich. Die WTO tendiert zu einer engen Auslegung dieses Artikels, wo immer private Akteure als Dienstleistungserbringer auftreten (Privatschulen, kirchliche. Kindergärten etc.), gilt das GATS. Daher ist auch der Bildungssektor ausdrücklich mit erfasst.

Weiterhin unterscheidet das GATS in seinem ersten Artikel vier Erbringungsarten von Dienstleistungen, die sogenannten Modes:

1. grenzüberschreitende Lieferungen
2. Konsum von Dienstleistungen im Ausland
3. kommerzielle Präsenz im Ausland
4. die zeitweise Migration von DienstleistungserbringerInnen.

Verbindet man diese beiden Klassifikationsschemata, so ergeben sich spezifische Felder, in denen ein Staat sich zur Liberalisierung verpflichten kann.

Ist für einen bestimmten Sektor und Modus eine Liberalisierungsverpflichtung übernommen worden, so gelten für diesen Bereich die drei tragenden Prinzipien des GATS: die Meistbegünstigung (Art. II), die Transparenz (Art. III), und der Marktzugang.

Meistbegünstigung bedeutet, dass Handelsvergünstigungen, die einem Land gewährt werden, gleichermaßen allen WTO-Mitgliedsstaaten gewährt werden müssen. Eine Ausnahme stellen regionale Wirtschaftsblöcke wie der EU Binnenmarkt dar ( GATS Art. V). Die Transparenz verpflichtet alle WTO-Staaten, Gesetze, Vorschriften und Verordnungen, die die liberalisierten Sektoren betreffen, einmal jährlich der WTO zu melden und nationale Auskunftsstellen dazu zu errichten. Der Marktzugang schließlich verlangt, dass In- und Ausländische Unternehmen gleichermaßen freien Zugang zum liberalisierten Markt haben und denselben Bedingungen unterworfen sind (auch Inländerbehandlung genannt). [7]

Grundsätzlich kann jeder Staat die zu liberalisierenden Bereiche gemäß dem sogenannten "Bottom up" Ansatz selbst bestimmen. In den Welthandelsrunden erstellen die einzelnen Staaten nämlich sogenannte Länderlisten, in denen sie von anderen Staaten dezidierte Liberalisierungsschritte einfordern. Diese Länderlisten werden miteinander verglichen und ausgehandelt. Am Ende der Welthandelsrunde unterschreibt jeder Staat eine Liste mit spezifischen Verpflichtungen zur Liberalisierung. Blöcke wie die EU treten in diesen Verhandlungen geschlossen auf und erstellen eine gemeinsame Liste im Namen ihrer Mitglieder. [8] Allerdings läuft dieser Verhandlungsprozess nicht frei von äußerem Druck ab. Die in den Listen geforderten Bereiche sind nämlich die Sektoren, in denen sich der fordernde Staat Absatzmärkte für die eigenen Industrien erhofft. Daher wird durch den der WTO nahestehenden internationalen Währungsfonds IWF oder direkt durch die großen Wirtschaftsmächte USA und Europa enormer Druck vor allem auf die Entwicklungsländer ausgeübt.

Zudem wurde von KritikerInnen immer wieder die intransparente Entscheidungsfindung im Rahmen der Welthandelsrunde kritisiert. Die Forderungslisten der Länder werden von den nationalen Regierungen hinter verschlossenen Türen erstellt und verhandelt, eine öffentliche Diskussion ist so kaum möglich. Auch die Parlamente wurden bisher stets vor vollendete Tatsachen gestellt: sie bekamen die fertigen Verträge erst kurz vor Abschluss der Verhandlungen vorgelegt und konnten angesichts der Komplexität der Materie und der enormen Informationsmenge eigentlich nur noch abnicken. In jüngster Zeit hat sich allerdings der Deutsche Bundestag angesichts des zunehmenden öffentlichen Drucks gegen diese Praxis ausgesprochen und am 12.3.2003 einen formellen Beschluss gefasst, in dem er sich gegen "Verhandlungen hinter verschlossenen Türen" und zu kurze Informationsfristen aussprach. [9]

Zu diesem Zeitpunkt waren jedoch bereits die Forderungen der EU für die zweite, 2005 abzuschließende Handelsrunde bereits durchgesickert: eine undichte Stelle in der EU-Bürokratie brachte das Dokument aus dem 133er Ausschuss an die Öffentlichkeit, seit dem 25.2.2003 ist es im Internet unter http://www.polarisinstitute.org/gats/main.html (Zugriff: 28.3.03) allen Interessierten zugänglich.

2.2. Bildungspolitische Verpflichtungen der EU und Auswirkungen des GATS auf die deutschen Hochschulen.

Durch diese Indiskretion kann also die Einschätzung der Auswirkungen des GATS auf den Bildungssektor auf aktueller Informationsbasis erfolgen. [10]

Geltendes Recht sind jedoch erst die Verpflichtungen aus der ersten, mit der Ratifizierung des GATS abgeschlossenen Handelsrunde.

Damals übernahm die EU in allen Kategorien des Sektors "Bildungsdienstleistungen" Verpflichtungen, ausgenommen blieben nur die "anderen Bildungsdienstleistungen". Konkret gewährt die EU dabei Inländerbehandlung und Marktzugang für den Modus zwei, also den Konsum im Ausland. Für die Kategorien A-C (Vorschule/Kindergarten, Schulbildung, Hochschulbildung) wird zudem der Marktzugang für Niederlassungen gewährt. [11]

Im Prinzip sind damit die wichtigsten Voraussetzungen für die Einrichtung eines freien Bildungsmarktes schon geschaffen: Ausländische Anbieter genießen dieselben Rechte wie die deutsche Unternehmen, bzw. wie die Länder oder der Bund. Sie können Filialen errichten, eigene Studiengänge (oder Kindergärten ...) anbieten und den staatlichen Unternehmen Konkurrenz machen. Gemäß der Inländerbehandlung hätten sie sogar Anspruch auf dieselben öffentlichen Gelder, die die staatlichen Universitäten als "Subventionen" erhalten. Gemäß dieser Logik müsste also bei Einrichtung eines neuen Studienganges eine öffentliche Ausschreibung stattfinden, ähnlich wie sie bei staatlichen Bauaufträgen durchgeführt werden. Soweit ist die Entwicklung jedoch noch nicht gediehen, weil die EU sich in der Liste ihrer spezifischen Verpflichtungen eine Ausnahmeklausel hat eintragen lassen, nämlich dass

"Dienstleistungen, die auf nationaler oder örtlicher Ebene als öffentliche Aufgaben betrachtet werden, staatlichen Monopolen oder ausschließlichen Rechten privater Betreiber unterliegen." [12]

Dieser Passus ermöglicht es sämtlichen EU-Staaten, "öffentliche Aufgaben" weiterhin in staatlicher Eigenregie durchzuführen. Öffentliche Aufgaben sind dabei recht weit und unspezifisch gefasst, darunter fallen etwa die

"verbundenen wissenschaftlichen und technischen Beratungsdienstleistungen, Forschungs- und Entwicklungsdienstleistungen in den Sozial- und Geisteswissenschaften, technische Prüf- und Analysedienstleistungen, Umweltdienstleistungen, Gesundheitsdienstleistungen, Verkehrsdienstleistungen und Hilfsdienstleistungen für alle Verkehrsarten. Ausschließliche Rechte für solche Dienstleistungen werden häufig privaten Betreibern gewährt, z. B. Betreibern mit Konzessionen öffentlicher Stellen, vorbehaltlich bestimmter Versorgungspflichten. Unter Berücksichtigung der Tatsache, dass öffentliche Aufgaben häufig auf nachgeordneter Ebene bestehen, ist eine detaillierte und erschöpfende sektorspezifische Auflistung nicht möglich." [13]

Im Gegensatz zur Forschung ist jedoch die Lehre nicht ausdrücklich ausgenommen worden. Allerdings ist in zwei weiteren Klauseln die Inländerbehandlung in Bezug auf Subventionen eingeschränkt worden:

"Der Anspruch auf Subventionen der Gemeinschaften oder der Mitgliedsstaaten kann auf im Hoheitsgebiet eines Mitgliedsstaats oder in einem besonderen geographischen Teilgebiet eines Mitgliedsstaats niedergelassene juristische Person beschränkt werden." [14]

Ferner heißt es:

"Soweit Subventionen natürlichen Personen zur Verfügung gestellt werden, können sie auf Staatsangehörige eines Mitgliedsstaats der Gemeinschaften beschränkt werden." [15]

Diese Ausnahmeregelungen verhindern es bislang, dass private bzw. ausländische Anbieter in den Staaten der EU Anspruch auf staatliche Subventionen erwerben können. Dennoch gibt es bereits mehrere private Universitäten, die mit zum Teil hohen staatlichen Subventionen errichtet wurden – zunächst noch freiwillig. [16]

Dieser Status Quo von Niederlassungsfreiheit ohne Ansprüche auf Subventionen wird voraussichtlich auch in der laufenden Handelsrunde beibehalten und somit zumindest einige Jahre bestand haben.

Denn die bereits erwähnten Forderungslisten aus dem 133er Ausschuss machen keine neuen Aussagen zum Thema, und der Bundestag begrüßte in dem erwähnten Beschluss vom 14.3.03 eindeutig die Tatsache,

"dass die Europäische Union in Ihrer Verhandlungsposition die Bereiche Bildung, Kultur und audiovisuelle Dienstleistungen sowie Gesundheitsdienstleistungen von den Liberalisierungsverhandlungen ausgenommen hat." [17]

Damit folgte das Parlament auch der Empfehlung der Enquete-Kommission "Globalisierung der Weltwirtschaft", die Mitte 2002 ihren Abschlussbericht vorgelegt hatte. [18]

Da das GATS-Abkommen jedoch den Ansatz der fortschreitenden Liberalisierung verfolgt, stehen die Ausnahmeklauseln in jeder Welthandelsrunde aufs neue unter Druck.

Grundsätzlich sind durch die umfassenden Regelungen des GATS nahezu alle gesellschaftlichen Aufgabenbereiche erfasst, unter die "hoheitlichen Dienstleistungen" fallen nach der engen Sicht der WTO wohl nur noch Landesverteidigung und innere Sicherheit.

Nicht explizit aufgeführte Dienstleistungen werden in den Klassifikationen des GATS stets als "andere Dienstleistungen" schon mit erfasst. [19] Dieser allumfassende Regelungsanspruch offenbart das neoliberale Paradigma des GATS-Abkommens: grundsätzlich jede nicht direkt warenproduzierende Tätigkeit kann als Dienstleistung ökonomisch klassifiziert werden, grundsätzlich alle gesellschaftlichen Teilbereiche können und sollten marktförmig reguliert werden.

Dahinter steht stets die Annahme, marktförmige Regulierungsarten seien effizienter als andere. Wichtiger ist jedoch die Erwartung, die heimischen Industrien könnten auf den ausländischen Märkten lukrative Gewinne erzielen, Beispiele sind die Bildungsexporteure Australien und USA. Heute macht der Bildungsexport bereits 11,8 Prozent der gesamten australischen Dienstleistungsexporte aus. Die USA als stärkste Wirtschaftsnation führen jedoch mit rund 10 Milliarden US$ Exportvolumen die Rangliste an, gefolgt von Großbritannien mit fast vier Milliarden, Australien folgt mit rund zwei Milliarden und Italien mit rund einer Milliarde. [20]

Damit der Bildungsexport jedoch zum kommerziellen Erfolg wird, muss Bildung auch profitabel sein. Ausländische Bildungskunden müssen Studiengebühren zahlen, die nicht nur die Kosten decken, sondern auch noch die Renditen sichern. Einige Nationen der EU, wie zum Beispiel England, haben diesen Schritt bereits vollzogen. Dort sind zahlungskräftige Studierende aus dem Ausland eine wichtige Einnahmequelle. Die derzeitige Studiengebührendebatte in Deutschland ist also keine einfache Spardebatte. Es geht vielmehr darum, den Bildungssektor grundsätzlich von einem politisch-staatlich regulierten Sektor in einen privaten Markt zu verwandeln. Auch inländische Studierende werden daher von den Studiengebühren und anderen Begleiterscheinungen der warenförmigen Bildung nicht verschont bleiben. Die staatliche Bildungshoheit ist im Rahmen des GATS bereits zu einer juristischen Ausnahmeklausel geworden. Mit dem GATS sind also die notwendigen Voraussetzungen für einen globalen Bildungsmarkt schon geschaffen, bevor überhaupt die öffentliche Debatte über Sinn und Unsinn der Privatisierung des Bildungssektors begonnen hat.

Auf europäischer Ebene sollen diese Bedingungen durch den Bologna-Prozess geschaffen werden, den ich im folgenden Abschnitt vorstellen werde.

3. Der Bologna-Prozess

3.1. Geschichte, Struktur und Intentionen

Der Name "Bologna-Prozess" geht zurück auf die gemeinsame Konferenz der Europäischen Bildungsminister in Bologna am 19.Juni 1999. Im Rahmen dieser Konferenz unterzeichneten die Bildungsminister von 29 europäischen Staaten die sogenannte "Bologna-Erklärung", in der bis zum Jahre 2010 die Schaffung eines einheitlichen europäischen Hochschulraums angestrebt wird. [21]

Bereits 1998 hatten sich Frankreich, Italien, Großbritannien und Deutschland in der Sorbonne-Erklärung zu einer Annäherung der allgemeinen Rahmenbedingungen für Studiengänge und -abschlüsse innerhalb eines offenen europäischen Hochschulraumes verpflichtet. Konkret sollte ein gemeinsames System für Studienabschlüsse geschaffen sowie bürokratische Hürden beim Auslandsstudium beseitigt werden. [22] Der Sorbonner Erklärung schlossen sich noch weitere Staaten an, bis dann in der genannten Erklärung von Bologna die Ziele konkretisiert und neu verabschiedet wurden.

Die Erklärung beschwört

"ein Europa des Wissens" als "unerlässliche Voraussetzung für gesellschaftliche und menschliche Entwicklung sowie als unverzichtbare Komponente der Festigung und Bereicherung der Europäischen Bürgerschaft". [23]

Hinter diesem humanistischen Geist, der die ganze Erklärung durchdringt, schimmern jedoch bald handfestere Gründe durch: die EU beabsichtigt, die

"Verbesserung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit des Europäischen Hochschulsystems". Außerdem will man "die arbeitsmarktrelevanten Qualifikationen der europäischen Bürger [...] fördern". [24]

Konkret trafen 29 Unterzeichnerstaaten sechs verschiedene Zielvereinbarungen:

1. Die Schaffung eines Systems leicht verständlicher und vergleichbarer Abschlüsse
2. Die Schaffung eines zweistufigen Systems von Studienabschlüssen (undergraduate/graduate)
3. Die Einführung eines Leistungspunktesystems (nach dem ECTS-Modell)
4. Die Förderung der Mobilität durch Beseitigung von Mobilitätshemmnissen
5. Die Förderung der europäischen Zusammenarbeit durch Qualitätssicherung
6. Die Förderung der europäischen Dimension in der Hochschulausbildung [25]

All diese Ziele sollten erreicht werden unter

"uneingeschränkter Achtung der Vielfalt der Kulturen, der Sprachen, der nationalen Bildungssysteme und der Autonomie der Universitäten". [26]

3.2. Bisherige Umsetzung, Auswirkungen und Perspektiven

In dieser obengenannten Formulierung wird bereits ein zentraler Widerspruch des Bologna-Projektes deutlich. Einerseits soll eine allgemeine Harmonisierung bis hin zu einem homogenen europäischen Hochschulraum erfolgen, andererseits will man nationale Eigenheiten und auch die Autonomie der Universitäten nicht antasten.

In der Realität sieht es anders aus – hier verdichten sich die Widersprüche zu Antagonismen, und es zeichnet sich klar ab, dass die Homogenisierungstendenzen sich gegen alle Widerstände durchsetzen werden. Das European Credit Point Transfer System (ECTS), welches die Vergleichbarkeit der Lehrveranstaltungen sichern soll, oder die Beseitigung von Mobilitätshindernissen beim Auslandsstudium erwiesen sich hier bisher als wenig problematisch. Das ECTS wurde meist im Rahmen zusätzlicher Etikettierungen gelöst, ohne die Lehrveranstaltungen an sich zu ändern, und die anderen Maßnahmen der Bologna-Erklärung wirkten sich kaum auf die internen Strukturen der Hochschulen aus, es handelte sich eher um Koordinationsfragen zwischen den europäischen Hochschulen.

Die gestaffelten Abschlüsse nach dem angelsächsischen Bachelor/Master Modell verlangen allerdings die Umstellung bzw. Ergänzung jedes einzelnen deutschen Studienganges – die bisher umfassendste Studienreform in der Geschichte der Bundesrepublik. Denn es handelt sich bei den Bachelor/Master-Studiengängen keineswegs nur um eine Ergänzung zum normalen Lehrangebot: aus Kapazitätsgründen werden viele Institute entweder die klassischen Diplom- und Magister-Studiengänge abschaffen müssen, oder aber durch die von der HRK vorgesehene "Modularisierung" [27] so umgestalten, dass sie inhaltlich und formal mit den neuen Studienordnungen kompatibel sind. Nur so lassen sich die Lehrveranstaltungen für Studierende beider Studiengänge offen halten. [28]

Der Einheitliche Beschluss der deutschen Kultusministerkonferenz zur Umsetzung dieser Maßnahmen zeugt zwar von Respekt vor der nationalen Eigenheit des deutschen Kulturföderalismus, praktisch gesehen hätte ein einzelnes Bundesland sich wohl kaum gegen den politischen Druck von Bundesregierung und EU durchsetzen können. Einzelne Universitäten und Institute haben noch weniger Chancen, etwa den Bachelor/Master Abschlüssen eigene Konzepte entgegenzustellen oder an bewährten Abschlüssen festzuhalten. Denn aufgrund der politischen Steuerung durch Instrumente wie der leistungsbezogenen Mittelvergabe [29] sind die Hochschulen mittlerweile in eine sehr direkte Abhängigkeit von den jeweiligen Landesregierungen geraten.

Die Landesregierungen unterstützen ähnlich den nationalen Regierungen auch mehr oder weniger einvernehmlich die Zielsetzungen der Bologna-Erklärung, ebenso die deutsche Hochschulrektorenkonferenz. [30]

Dieses Einvernehmen besonders unter den Europäischen Regierungen steht ohne Zweifel in Zusammenhang mit den amerikanischen und australischen Erfolgen in Sachen Bildungsexport. Beide Staaten verfügen über einen homogenen Hochschulraum mit gestuften Abschlüssen. Will die EU ebenfalls zum erfolgreichen Bildungsexporteur aufsteigen, kommt sie an einer Homogenisierung nach diesem Vorbild nicht vorbei.

Dementsprechend zügig schritt der Bologna-Prozess voran. Auf die Bologna-Erklärung folgte das Prager Communiquée, [31] beschlossen auf einem Nachfolgegipfel im Mai 2001. Dieses Dokument enthielt nicht viel neues, der eingeschlagene Kurs in Richtung europäischer Hochschulraum wurde bekräftigt, wiederum mit ausdrücklichem Verweis auf die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Hochschulen. [32] Man bemühte sich allerdings in dieser Erklärung erstmals auch um die Einbindung der Studierenden, es gelang sogar den Dachverband europäischer Studierendenschaften ESIB mit ins Boot zu holen. [33]

Dennoch wird ein Großteil der deutschen Studierenden wohl kaum die Tragweite der getroffenen Weichenstellungen realisiert haben, denn erst jetzt werden allmählich flächendeckend Bachelor/Master Prüfungsordnungen an den Instituten eingeführt. [34] Auf dieser Ebene jedoch noch grundsätzliche Kritik zu üben, ist nicht mehr möglich, bestenfalls Einzelheiten können noch geändert werden. Der lange Weg von der supranationalen Ebene bis hin zur regionalen Umsetzung verhinderte die Mitsprache der betroffenen Studierenden und auch der Lehrenden, ausgenommen den FunktionärInnen der HRK.

Die nächste Konferenz im Rahmen des Bologna-Prozesses wird am 18. und 19. September in Berlin stattfinden. Grundsätzlich Neues wird von dieser Konferenz nicht zu erwarten sein, Ähnlich wie bei dem Prager Treffen von 2001 wird es wohl um eine Bilanz der bisherigen Maßnahmen gehen, um dann den Fahrplan zum wettbewerbsfähigen europäischen Hochschulraum weiter zu konkretisieren. Studierende, nämlich die Funktionäre des ESIB, werden erstmals auch mit dabei sein. Aber nicht alle versprechen sich davon echte Mitwirkung: Das globalisierungskritische Bündnis "education is not for sale" ruft bereits zu einem Gegengipfel auf.

Dies zeugt zumindest davon, dass die Betroffenen allmählich die Relevanz der auf nationaler, europäischer und globaler Ebene stattfindenden Prozesse erkennen.

4. Zusammenwirken von GATS und Bologna-Prozess

Der gemeinsame Nenner von GATS und Bologna-Prozess ist der Bildungsmarkt. Das GATS schafft auf die oben skizzierte Weise die internationalen Voraussetzungen für einen globalen Handel mit Hochschulbildung. Da jedoch Dienstleistungen gleichzeitig konsumiert und produziert werden, also nicht einfach hin- und herverschifft werden können, erzeugt das GATS auch den Druck, die spezifischen Produktionsbedingungen und Formen von Dienstleistungen zu vereinheitlichen. Dies geschieht unter dem Aspekt des Abbaus nichttarifärer Handelshemmnisse, worunter viele nationale Gesetze und Verordnungen über die Erbringung von Dienstleistungen gehören – unter anderem auch Hochschulrahmengesetze und Studienordnungen.

Ohne eine einseitige Kausalität herstellen zu wollen, ist es doch augenscheinlich, dass mit der Einführung europaweit gleicher oder vergleichbarer gestaffelter Studiengänge für den Hochschulbereich eine dieser zentralen Bedingungen für den erfolgreichen Aufbau eines Dienstleistungsmarktes geschaffen wird. Bereits das ECTS-System quantifiziert das schwer fassbare Gut der Bildung, verwandelt es in eine Summe von Credit-Points und macht es somit handelbar. Die Modularisierung und die gestaffelten Studiengänge tragen weiterhin dazu bei, dass Bildung in quantifizierten, vergleichbaren Einheiten konsumiert und gehandelt werden kann. So nimmt unter dem Banner des europäischen Humanismus die Hochschulbildung alle wesentlichen Kriterien einer Ware an. Die in der Bologna-Erklärung verkündete Achtung vor nationalen Besonderheiten und der Autonomie der Universitäten erweist sich bei näherem Hinsehen als Farce: sowohl der deutsche Kulturföderalismus als auch die Autonomie der Universitäten werden ausgehebelt, die angestrebten Maßnahmen werden von oben nach unten flächendeckend durchexerziert.

Zwar ist durch die Ausnahmeklauseln in den Europäischen GATS- Verpflichtungen die volle Entfaltung eines Marktes für Hochschulbildung noch nicht möglich, da ohne die staatlichen Gelder keine private Hochschule kostendeckend arbeiten kann. Die großen Subventionen für bisherige deutsche Privatuniversitäten zeigen dies, in anderen Ländern ist es nicht anders (dennoch stellt der Bildungsexport durch Studiengebühren von ausländischen Studierenden oder durch Lizenzgebühren für Universitätsfilialen im Ausland eine lukrative Einnahmequelle dar).

Aber die Ausnahmen in den GATS-Verpflichtungen stehen in jeder Welthandelsrunde aufs neue unter Druck. Es stellt sich auch die Frage, ob die sich momentan abzeichnende Verlängerung der Ausnahmen dem Respekt vor der Bildung als öffentlichem Gut geschuldet ist, oder vielmehr der Tatsache, dass Europa infolge des noch nicht verwirklichten europäischen Hochschulraumes keine guten Exportchancen auf einem internationalen Bildungsmarkt hätte.

Ob intentional oder nicht, der Bologna-Prozess liefert offensichtlich auf europäischer Ebene die Voraussetzungen für einen Bildungsmarkt gemäß den Paradigmen des GATS. Beide Prozesse greifen ineinander und schaffen die Bedingungen für eine marktförmige Steuerung von Hochschulbildung.

Die Verbindung mit dem europäischen Humanismus und das Versprechen des freien akademischen Austauschs für Lehrende und Lernende sorgen momentan für breite Akzeptanz des Bologna-Prozesses. Allerdings täuschen diese Aspekte über die zugrundeliegenden marktförmigen Tendenzen dieses Austausches hinweg.

Die deutsche und europäische Hochschulpolitik steht also momentan an einem Scheideweg. Alle nötigen Weichenstellungen für einen Bildungsmarkt werden in Kürze geschaffen sein. Angesichts der hierzulande immer wieder intensiv geführten Debatten um Studiengebühren und Studienkonten ist abzusehen, dass diese Ökonomisierung der Bildung nicht nur für ausländische "Kunden" gelten wird. Auch deutsche Studierende werden dann, mit gewissen sozialen Abfederungen wie etwa Bildungsguthaben oder Stipendien für "Hochbegabte", ihren Universitäten als zahlende Kunden gegenübertreten. Denn ohne die Prinzipien des Gegenwerts und der Verknappung wäre der Warencharakter der Hochschulbildung nicht vollständig, die marktförmige Regulierung des Zugangs zur Hochschule würde nicht funktionieren.

Angesichts der allgegenwärtigen Diskurse über leere öffentliche Kassen und den Sachzwang des Sparens steht zu befürchten, dass die BefürworterInnen des Bildungsmarktes (Etwa der Bertelsmann-Konzern und sein Centrum für Hochschulentwicklung [CHE]) mehr und mehr an Boden gewinnen. Einerseits versprechen sie Einnahmen durch Export, andererseits könnte sich der Staat schleichend aus der Hochschulfinanzierung zurückziehen, bzw. diese drastisch zurückfahren, da er Hochschulbildung nicht mehr als öffentliches Gut zur Verfügung stellen müsste.

Allerdings hängt die politische Durchsetzbarkeit dieser sich abzeichnenden Transformation auch in großem Maße von der Akzeptanz, bzw. dem Widerstand der Betroffenen ab.

Anmerkungen

Literatur

Quellen